I.          DE LA GÉNESIS A LA LICITACIÓN PÚBLICA No. 4152.010.32.1.002.2023

1.     Antecedentes y Diagnóstico Inicial (2016 – 2018)

La historia hacia la modernización semafórica de Santiago de Cali encuentra sus primeros antecedentes durante la administración de Maurice Armitage, como una respuesta técnica a las deficiencias operativas del sistema de entonces. El diagnóstico de la época reveló un problema estructural: la ciudad operaba con dos plataformas tecnológicas de control de tráfico que carecían de interoperabilidad funcional (el sistema de la multinacional Siemens y el sistema RTS, de fabricación nacional).

Esta realidad técnica quedó documentada a través del Contrato Interadministrativo No. 4152.0.27.1-183-2016, ejecutado por la Universidad del Valle. Con el propósito de iniciar un proceso de modernización, en 2017 se adelantó la Licitación Pública No. LP. 4152.0.32.01.2017. De este proceso derivó el Contrato No. 4152.0.26.1.459 de 2017 suscrito con Siemens S.A., cuyo objetivo principal fue «La actualización central de tráfico SCALA del municipio de Santiago de Cali» (21. Contrato.pdf, pág. 1; 23. INFORME FINAL.pdf, pág. 1).

2.     Enfoque Estratégico y Normativo (2020 – 2021)

Con la llegada del Plan de Desarrollo 2020-2023, «Cali Inteligente por la Vida», la ciudad dio un giro hacia la estructuración de un proyecto movilizador de gran envergadura: la «Implementación de Sistema de Semaforización Inteligente (SSI) en Santiago de Cali», registrado bajo la ficha técnica BP-26002924 (ESTUDIOS PREVIOS DEFINITIVOS.pdf, pág. 1; Plan de Dirección – Documento Maestro Proyecto SSI- Supervisión.pdf, pág. 2).

Para materializar esta visión, el Distrito adoptó decisiones institucionales que sentaron las bases del proyecto:

• Creación de capacidad instalada: Se conformó el Grupo de Sistemas Inteligentes de Transporte (ITS) mediante la Resolución No. 4152.010.21.0.0195 de 2021 (2 Informe Empalme 2023 Administrativos.docx, pág. 1). Este equipo, de carácter eminentemente público y gestado en el seno de la Secretaría de Movilidad, fue dotado con la solvencia técnica para planear, coordinar, supervisar y administrar cualquier necesidad en materia de Tránsito y Movilidad.
• Estándares abiertos: Se expidió el Decreto 4112.010.20.0662 del 16 de septiembre de 2021. Este documento adoptó un protocolo técnico de interoperabilidad obligatorio basado en el estándar abierto OCIT, una decisión crucial para garantizar que, en el futuro, Cali pudiera integrar dispositivos multimarca sin depender de un único proveedor (3 Informe Empalme 2023 – Aspectos Estratégicos.docx, pág. 1).

3.     Fase 1: Planificación y Estudios Técnicos (2021)

El desarrollo del proyecto fue concebido en fases para garantizar su rigor. La Fase 1 se concentró exclusivamente en la planeación técnica, la ingeniería de tráfico y el análisis de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs) (Documento de Justificación de Modificatorio No.1 Lote 2 (1).pdf, pág. 3).

A través del Concurso de Méritos No. 4152.010.32.1.765.2021, la ciudad adjudicó el Contrato de Consultoría No. 4152.010.26.1.765.2021 a la reconocida firma internacional IDOM Consulting, Engineering, Architecture, S.A.U. (Contrato de Consultoría No. 4152.010.26.1.765.2021.pdf, pág. 1). Los resultados de esta consultoría arrojaron el análisis de los procesos de mantenimiento, la seguridad física de la central y las especificaciones exactas de los equipos requeridos. Simultáneamente, el Distrito aseguró los entornos tecnológicos y las licencias necesarias (Sitraffic Office y el simulador Vissim) mediante contrataciones directas (Contrato Sitraffic No.4152.010.26.1.833.2021.pdf, pág. 1; Contrato Vissim No.4152.010.26.1.836.2021.pdf, pág. 1).

4.     Fase 2: Implementación en Sitio (2022 – 2023)

La Fase 2 fue diseñada para materializar los estudios de la Fase 1, estructurándose en tres etapas interdependientes (Documento de Justificación de Modificatorio No.1 Lote 2 (1).pdf, pág. 3):

• Etapa 1 (Obras Civiles): Consistió en la renovación de la infraestructura física en las intersecciones priorizadas, ejecutada a través de contratos específicos como el No. 4152.010.26.1.405.2022 (1 Informe Empalme 2023 Misionales.docx, pág. 1). Es fundamental aclarar para el registro histórico y frente a confusiones técnicas externas, que estas obras civiles fueron independientes de los contratos tecnológicos derivados de la Licitación Pública No. 4152.010.32.1.002.2023.
• Etapa 2 (Repotenciación de la Central de Tráfico): Enfocada en el acondicionamiento de la central SCALA para soportar tráfico adaptativo. Para ello, se celebró el Contrato Directo No. 4152.010.26.1.802.2022 con el fabricante Yunex Traffic (RESOLUCION DE JUSTIFICACIÓN 4152.010.21.0.7816 DE 2022.pdf, pág. 1).
• Etapa 3 (Despliegue Tecnológico): El hito central del proyecto, orientado al despliegue físico y lógico de los componentes del SSI y los Sistemas ITS, materializado a través de la Licitación Pública No. 4152.010.32.1.002.2023 (ESTUDIOS PREVIOS DEFINITIVOS.pdf, pág. 1).

Esta licitación se dividió de manera estratégica en dos lotes (RESOLUCION DE ADJUDICACIÓN.pdf, pág. 21):

• Lote 1: Puesta a punto de la Solución SCA (Sistema de Control Adaptativo), adjudicado a la Unión Temporal Andina Cali (Contrato No. 4152.010.26.1.002.2023).
• Lote 2: Despliegue de la infraestructura física y lógica SSI e ITS (controladores, cámaras, sensores), adjudicado a la Unión Temporal SCC-SITS 2023 (Contrato No. 4152.010.26.1.003.2023).

5.     Fase 3: App Ciudadana (El Eje Social y Tecnológico del Sistema ITS)

La concepción del Sistema de Semaforización Inteligente trascendió la simple instalación de hardware en las vías. En un claro ejercicio de planeación bajo el concepto de Smart City, se estructuró una fase indispensable orientada al usuario final.

Dentro de la hoja de ruta, se definió el «Diseño y desarrollo de un sistema multiplataforma de tipo aplicación (App) ciudadana» (Socialización del Proyecto SSI 2023-07-10.pdf, pág. 10). Esta interfaz directa entre la tecnología y los caleños se desarrolló a través de la firma SKG Tecnología S.A.S., creadores de este software a la medida (20240112 Entrega contrato AFG.pdf, pág. 1).

Los alcances de esta App validan su necesidad técnica y social, según los informes del proyecto:

• Canal de Información y Servicio: Diseñada para la «Innovación en servicios al ciudadano», garantizando «mejorar la eficiencia y seguridad de los sistemas de transporte» (3 Informe Empalme 2023 – Aspectos Estratégicos.docx, pág. 15). Permitía información dinámica, alertas tempranas y un canal bidireccional.
• Big Data para Ingeniería de Tráfico: La App fungía como un nodo de recolección de datos (sensores virtuales). Los sistemas ITS buscan mejorar la seguridad y eficiencia del transporte (3 Informe Empalme 2023 – Aspectos Estratégicos.docx, pág. 15), por lo que la plataforma capturaba anónimamente tendencias de viaje para inyectar data al Sistema de Control Adaptativo (SCA) y optimizar los semáforos en tiempo real.

Este desarrollo evidencia que la estructuración técnica del 2023 fue exhaustiva. La posterior inoperancia de esta fase a partir de 2024 responde a una discontinuidad en la gestión administrativa de la ciudad por parte de los funcionarios encargados, y no a una falencia en los estudios previos.

5.1. Reconocimiento Judicial de la App Ciudadana

La legitimidad técnica y material de la App Ciudadana quedó ratificada en escenarios judiciales. En el marco de la Acción Popular No. 76001-33-33-016-2025-00221-00 («049Sentencia_016202500221Aplicaci.pdf», pág. 1), los registros documentales desvirtuaron la narrativa de una supuesta inexistencia del software.

El propio Distrito, a través del Acta No. 4121.040.1.24-708 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial (10 de diciembre de 2025), reconoció expresamente «la existencia material de la APP y la necesidad de establecer un cronograma de despliegue y estabilización técnica, ratificando que el software fue recibido a satisfacción en los repositorios distritales y no constituye un objeto inexistente o deficiente».

Posteriormente, la Sentencia No. 029 del 25 de marzo de 2026 (Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali) amparó los derechos colectivos y emitió una orden perentoria a la administración: «ORDENAR que, en un lapso de 06 meses […] el Distrito Especial de Santiago de Cali proceda a realizar todas las gestiones técnicas y administrativas necesarias para la publicación y puesta en funcionamiento de la Aplicación (APP)» («049Sentencia_016202500221Aplicaci.pdf», pág. 1).

Este fallo judicial evidencia que el proyecto planificado y financiado en 2023 es un patrimonio real de la ciudad, y que su parálisis comercial estuvo ligada a «la mala gestión, omisión y desidia administrativa del Distrito Especial de Santiago de Cali durante la vigencia gerencial del año 2024» («7.2. Version Libre 676-2024_F.pdf», pág. 1).

6.     Planeación: El Plan para la Dirección del Proyecto (Documento Maestro)

La ejecución del proyecto fue regida por un Documento Maestro, una carta de navegación gerencial, operativa y metodológica.

• Contexto y Alcance: Enmarcado en «Cali, Inteligente para la Vida», el objetivo fue transformar 50 intersecciones de tiempos fijos a un modelo adaptativo, abarcando repotenciación del centro de control, obras civiles y dispositivos en vía.
• Estructura: La Fase 2 se separó lógicamente en: 1) Obras Civiles (Contratos 4152.010.26.1.405.2022, 4152.010.26.1.750.2022, 4152.010.26.1.751.2022, 4152.010.26.1.400.2022, 4152.010.26.1.762.2023, acompañados de interventoría externa); 2) Repotenciación Central SCALA; y 3) Despliegue de Arquitectura Tecnológica.
• Arquitectura Tecnológica: Basada en el estándar OCIT, dividida en un «cerebro» lógico (SCA) y un «cuerpo» físico (controladores SSI, cámaras CCTV, paneles de mensajería, sensores ITS y App).
• Cronograma y Presupuesto: Organizado bajo una Estructura Desglosada de Trabajo (EDT) y una estricta hoja de ruta (Hoja de Ruta.xlsx). La inversión aprobada para la Fase 2 rondó los $49.784 millones de pesos ($41.196 M para despliegue tecnológico y $6.985 M para suministros adicionales).
• Metodología: Se utilizó un enfoque híbrido bajo lineamientos del PMBOK (Predictivo para presupuesto e hitos; Ágil con tableros Jira para campo), integrando un riguroso Comité de Cambios con matriz RACI.

7.     Etapa Precontractual y Contractual

La Licitación Pública No. 4152.010.32.1.002.2023 se estructuró con máxima exigencia técnica. Previamente, obtuvo el concepto favorable del Departamento Administrativo de TIC (DATIC), asegurando su armónica integración con la Red Municipal Integrada (REMI). Los pliegos incluyeron una estricta Matriz de Riesgos.

Especificaciones por Lotes:

• LOTE 1 (SCA): Concentrado en software y lógicas de control (Anexo 1A). Requería integración con protocolo OCIT-C. Los pagos se amarraron a entregables de parametrización. Adjudicado a UNIÓN TEMPORAL ANDINA CALI.
• LOTE 2 (Infraestructura SSI-ITS): Concentrado en hardware (Anexo 1B). Exigía estricto cumplimiento normativo (RETIE, NTC 2050) para la instalación de sensores, cámaras y controladores lógicos. Pagos estructurados en fases de calibración y transmisión efectiva de datos. Adjudicado a UNIÓN TEMPORAL SCC-SITS 2023.

Esta división garantizó que especialistas en desarrollo de software manejaran el «cerebro» y consorcios de infraestructura tecnológica se encargaran del despliegue físico.

8.     El Mecanismo de Vigilancia y Control: Supervisión vs. Interventoría

Una de las decisiones institucionales más analizadas fue la adopción de la figura de Supervisión (ejercida internamente por la Subsecretaría de Movilidad Sostenible y Seguridad Vial) frente a la Interventoría externa para la vigilancia de los Lotes 1 y 2. La legalidad de esta decisión está sólidamente sustentada en el ordenamiento jurídico colombiano.

8.1. Justificación Legal (Colombia Compra Eficiente)

La jurisprudencia de la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) es taxativa: la supervisión es la regla general; la interventoría es obligatoria solo para contratos de obra por licitación pública:

• «todos los contratos estatales, deben contar con supervisión […] los únicos contratos que obligatoriamente deben contar con interventoría son los contratos de obra» (Concepto C- 1611 de 2025 – Interventoria Suministro.pdf).
• Se reafirma que la supervisión «se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos» (Concepto C-1612 de 2025 – Conocimiento Especializado.pdf).

Bajo la Ley 1474 de 2011, la interventoría es residual y solo se justifica ante falta de personal interno idóneo o por extrema complejidad civil. Según Colombia Compra Eficiente (Concepto C-1612 de 2025), la entidad debe justificarlo solo «siempre que carezca de personal con conocimientos especializados». Como se detallará, Cali contaba con personal del más alto nivel científico.

8.2. El Método de Absorción y la «Puesta a Punto»

El contrato del Lote 2 era de naturaleza tecnológica, no una obra civil. Colombia Compra Eficiente establece el «método de absorción» para contratos mixtos: «El objeto principal, a su vez, podría determinarse en función de cuál es la prestación que tenga el mayor de los valores estimados» (Concepto C-365 – Colombia Compra Eficiente).

Dado que el hardware tecnológico y licencias representaban cerca del 85% del valor, y su instalación un 15%, el contrato mantuvo su naturaleza de suministro. Las labores de «puesta a punto» correspondían a ingeniería lógica (direccionamiento IP, túneles VPN), no a obras civiles subterráneas o de fundición, las cuales se ejecutaron y auditaron por separado en la Etapa 1 con interventoría externa.

9.     La Solvencia Técnica Institucional: Un «Pool» de Expertos

La decisión de ejercer la supervisión de forma interna estuvo amparada en la existencia del equipo especializado en Sistemas Inteligentes de Transporte (ITS). La Secretaría de Movilidad ensambló un equipo de élite para proteger los recursos y la calidad técnica del proyecto:

• Ing. William Mauricio Vallejo Caicedo (Secretario): Magíster en Transporte por el University College London (UCL), becario Chevening, Matrícula Profesional vigente en Nueva York (EE.UU.), especialista PMI y Auditor Internacional de Seguridad Vial.
• Ing. Javier Arias Cerón (Subsecretario): Experto en metodologías del Project Management Institute (PMI).
• Ing. Jhon Charles Moreno Vélez: Magíster en Gestión de Informática, PMP y Scrum Master.
• Ing. Andrés Ochoa: Magíster en Transporte de la Universidad de los Andes, experto en simulación VISSIM/VISUM.
• Ing. Jaime Alexander Osorio Sarria: MBA y especialista en Analítica de Big Data.
• Ing. Carlos Eduardo González Zuluaga: Especialista en Diseño de Vías Urbanas y Tránsito.
• Ing. Jhon Freddy Villamizar: Especialista en Tránsito y Transporte.
• Ing. Milton César Ortiz López: Especialista en Sistemas ITS.

Este capital humano permitió ejercer un rigor metodológico de clase mundial. El equipo auditó algoritmos, validó simulaciones de tráfico y ejerció un control tan férreo que desmontó argumentos de «fuerza mayor» de los contratistas (Modificatorio No. 5) e incluso llegó a suspender el contrato cuando detectó desviaciones logísticas irreversibles.

10. Certificaciones de Excelencia y Auditorías al Proyecto

El éxito del mecanismo de supervisión interna no es una afirmación teórica; está certificado por los entes de control durante la vigencia 2023.

• Departamento Administrativo de Control Interno (DACI): Tras auditar la vigilancia de la Secretaría sobre más de $44 mil millones en contratos asociados al SSI (incluyendo los Lotes 1 y 2, Yunex, SKG), concluyó que existió una aplicación estricta de «buenas prácticas para la supervisión […] monitoreo y control, ejecución y entrega y herramientas de planificación». El dictamen oficial otorgó a la supervisión un «avance físico de cumplimiento del 100%, Estado excelente desempeño, con una efectividad del 100%» (Informe de Auditoria Interna Control Interno_AFG.pdf).
• Contraloría General de Santiago de Cali: Mediante la Actuación Especial de Fiscalización (Denuncia Fiscal No. 190-2023), determinó en agosto de 2023 que el proyecto cumplió a cabalidad con los principios constitucionales, validando la modalidad de suministro y la idoneidad técnica del control ejercido.

Además, el Documento Maestro establecía reglas inviolables donde los supervisores eran el filtro obligatorio para cualquier cambio, garantizando que el «Equipo Apoyo Supervisión» dictaminara técnicamente cada paso (Documento Maestro del Proyecto.pdf, pág. 29).

11. ANEXO DOCUMENTAL Y DE SOPORTES DEL PROYECTO

El rigor expuesto en este documento se sustenta en un acervo probatorio contundente:

Soportes de Planeación (Fase Previa):

1. Documento Maestro del Proyecto.pdf: Evidencia la estructuración metodológica, el presupuesto, el cronograma y la asignación del Comité de Control de Cambios.
2. EDT-Proyecto SSI V2.pdf / Hoja de Ruta del Proyecto.xlsx – Hoja de Ruta.csv: Demuestran el desglose jerárquico y estructurado del proyecto.
3. VIABILIDAD DATIC.pdf: Certifica el aval tecnológico previo a la contratación emitido por el Departamento de TIC de Cali.
4. PLIEGO DE CONDICIONES DEFINITIVO.pdf, ANEXO 1A-ANEXO TÉCNICO-SCA-DEFINITIVO – LOTE 1.pdf, ANEXO 1B-ANEXO TÉCNICO-SSI-ITS-DEFINITIVO – LOTE 2.pdf: Acreditan las exigencias técnicas supremas (RETIE, OCIT) impuestas a los oferentes.

Soportes de Legalidad de la Supervisión: 5. Complemento del contrato de suministro .pdf / complemento del contrato de suministro de sistema adaptativo.pdf: Establecen formalmente la figura legal de Supervisión a cargo de la entidad. 6. Sección «Supervisión de Entregables» del Documento de Maestro del Proyecto.pdf: Justifica procedimentalmente el requerimiento de supervisión directa («in-house»).

Evidencia de Control Contractual Efectivo: 7. Documento de Justificación de Modificatorio No.1 Lote 2.pdf / JUSTIFICACIÓN MODIFICATORIO 2 LOTE 2 .pdf: Demuestran auditorías en sitio y balances de cantidades. 8. Modificatorio No.3 UT SCC-SITS 2023.pdf / Modificatorio No.4 UT SCC-SITS 2023.pdf: Acreditan exigencias de calibración y ampliación de pólizas. 9. modificatorio_5.pdf: Evidencia histórica del rechazo técnico de la Supervisión frente a solicitudes injustificadas del contratista, protegiendo el erario. 10. MODIFICACION 6 suspension.pdf: Prueba la suspensión del proyecto ante incumplimientos logísticos, demostrando operación de control efectiva. 11. Informe de Auditoria Interna Control Interno_AFG.pdf: Certificación del 100% de efectividad de la supervisión, emitida por el ente de control interno.

Soportes de Capacidad Institucional (Perfiles): 12. RESOLUCION 4152.010.21.0.0195 DE 2021_afg.pdf: Base jurídica de creación del equipo ITS. 13. Hoja de Recursos.xlsx – HR.csv: Asignación nominal del capital humano. 14. Hojas de Vida y Soportes Académicos: Hoja de Vida WMVC – 2025.pdf, WMVC DOCS.pdf, 2-HV Javier 2025.pdf, Hoja de vida.pdf (Andrés Ochoa), Hoja de Vida.pdf (Jaime Osorio), CV Jhon Moreno 2022 GP.pdf, HV_Ing Carlos E Gonzalez.pdf. Estos documentos acreditan de manera irrefutable la existencia de certificaciones PMP, licencias internacionales y maestrías de primer nivel global, refutando cualquier duda sobre la idoneidad técnica del Distrito en el momento de la ejecución.